【核心提示】近日，华中农业大学农业绿色低碳发展实验室特聘研究员、湖北工业大学经济与管理学院程琳琳博士为第一作者，武汉大学经济与管理学院博士研究生宋强西为第二作者，华中农业大学农业绿色低碳发展实验室主任何可教授为通讯作者的论文《环保垂直管理改革的绿色效应与影响路径研究》发表于《软科学》2024年第11期。

一、引言

改革开放后，中国经济增长取得举世瞩目成就，但受经济结构与发展方式影响，生态环境遭受巨大压力，成为新发展阶段实现绿色发展的主要短板。为此，中央政府高度重视生态保护与环境治理，采取多种治理措施。但不可否认的是，环境保护和经济增长之间仍未实现协调发展，环境监管质效尚不理想，存在明显的环境规制执行偏差，绿色发展水平仍相对偏低。以2021年为例，全国发生27起重特大突发环境事件，由生态环境部调度指导处置各类突发环境事件高达147起；同时，现阶段中国绿色全要素生产率对经济增长的贡献仅为发达国家的50%。党的二十大报告指出，要加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治，以推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。那么，该如何减少环境规制执行偏差，协调环境保护与经济增长间的关系，提升绿色发展水平，是我们面临的时代课题。

为实现绿色发展，采用何种政策工具与规制手段更为有效，一直是学术界论证的重点，尤其是围绕命令型、市场型等环境规制工具的绿色效应及其作用机制的探讨颇多。尽管目前对两类政策工具孰优孰劣尚无定论，但学者们普遍认为环境规制工具是实现绿色发展的重要抓手。与此同时，随着环境规制工具层面的研究日趋成熟，环境制度研究被给予更多关注，围绕垂直管理与属地管理的制度模式探讨近年来逐渐增多，但相关探讨多集中于政治学领域。就环保垂直管理模式而言，自2008年中央成立生态环境部强化环境集权后，部分环境权力下放程度高省份的污染程度得到一定程度抑制。部分地区以地级市为单位开展的环保垂直管理改革，亦达到减少空气污染、抑制工业污染排放的积极作用。而在属地管理模式下，地方政府有放松环境规制的倾向，其原因在于具有污染性的纳税大户企业能为政府带来财政激励，由此将减弱地方政府环境治理效果。此外，地方政府对环境事务的干预，易导致环保机构丧失独立性，并阻碍当地绿色转型进程。

总结来看，环境规制工具是开展绿色治理的重要抓手，其实施效果则受到制度模式的根本性影响。现有围绕市级以下环保垂直管理改革等研究为解释绿色转型提供较为充足的理论依据与现实经验，但亦存在如下可拓展方面：一是相关研究多停留在部分区域或个别污染物减排效应评估上，对环境规制制度变化尤其是环保垂直管理改革绿色效应进行系统评估的研究较少。二是因政策实施时间有限，环保制度改革绿色效应的作用机制“黑箱”还未被充分打开，影响改革效果的因素尚未被充分挖掘识别。鉴于此，本文以省以下环保垂直管理改革作为准自然实验，构建双重差分模型，系统评估该改革的绿色效应、作用机制及影响因素。

二、制度背景与研究假设

（一）制度背景

所谓环保垂直管理改革，即地方环保部门减少或脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，直接由省级环保部门统筹管理“人、财、物、事”。改革开放初期，为调动地方发展积极性，中央向地方下放人事、财政等权力，弱化垂直管理。但到20世纪90年代，全国开始出现“经济过热”“一放就乱”“地方保护主义”等问题，于是垂直管理开始复苏。其中环境问题严重性愈加凸显，呈现经济增长与环境质量两极分化局面，由此垂直管理呼之欲出。1994年大连首次实施垂直管理改革，2002年8月陕西省在全省范围内实行市以下环保垂直管理。

但相关环保垂直管理主要集中于部分地级市，垂直管理的监督范围和力度有限。尤其县市两级共同经济绩效利益较多且联系紧密，存在共谋或放松监管的可能性较高。而跨越县市的省以下三级机构垂直改革，理论上更有利于确保省级环保机构监管能力与基层环保机构独立性，缓解共谋问题，更好推进环境治理工作。但由于受到央地关系协调矛盾、地方追求经济绩效等因素制约，省级层面环保垂直管理改革未曾实施，直至2016年9月，中央出台《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，释放省以下环保机构垂直管理改革的明确信号。此次改革是环保机构垂直化改革在省级层面的首次实施和试点，官方公布的首批申请试点省份包含冀、沪、苏、闽、鲁、豫、鄂、粤、渝、黔、陕、青共12个省市，并要求试点省份在2017年6月底前完成试点工作。此举标志着中国环保工作从以“块”为主开始转变为以“条”为主的管理模式，故而可将其视为一次外生冲击的准自然实验进行探究。

（二）研究假设

1.环保垂直管理改革对省域绿色发展水平的影响。中国条块关系复杂性独一无二，理顺条块关系也一直是中国行政体制改革中的一大难题。在环境治理与绿色发展问题上，如何协调条块关系矛盾、处理好地方分权与中央集权关系是经济社会迈向高质量发展的重要一步。从属地管理迈向垂直管理是当前中国在环保工作实践中解决“条块关系矛盾”的一次尝试，但围绕两种模式效果的讨论在理论界一直存在争议。就属地管理而言，根据公共选择理论，在地方分权模式下，民众共同价值利益可通过“用脚投票”的方式实现，对公共环境服务进行偏好选择，进而倒逼地方政府改善生态环境水平。但公众选择偏好具有多样性，环境事项由于其外部性强且短期经济效益低，尤其是在改革开放后地方政府“大包干”拥有属地管理自主权的背景下，环境治理难以成为地方政府考虑的重点事项。虽然负有环境责任，但在政绩考核和晋升的激励下，地方政府更容易与企业合谋在环境问题上让步，导致短视行为，阻碍绿色化发展进程。对垂直管理而言，通过改变地方各级环保部门的工作激励导向，减少地方政府出于经济目标考量对环境问题的妥协，缩减政府与企业共谋的空间，强化环境保护工作规制力度，可有效促进地区绿色发展水平提升。同时，权力本位思想使地方环保部门倾向于服从级别更高的上级环保部门，使得环保事务处理更为容易。由此，本文认为，在当前经济发展向绿色化转型的大背景下，环保垂直管理更加有利于缓解地方经济发展与环境保护间的协调性矛盾，强化环境规制，提升省域绿色发展水平。鉴于此，提出假设1：

H1：省以下环保机构垂直管理改革能够有效提升辖区绿色发展水平。

2.改革影响绿色发展水平机制：政府规制工具。作为改革直接作用主体，政府在其中发挥何种作用值得深入探究。理论上，环保垂直管理改革本质上是为协调各层级政府及环保部门间的关系，更好地实现激励相容，提高环保部门的履职水平。环保制度改变会对环保机构的独立性产生影响，使得环保部门监察力度履职情况发生改变，表现为环境规制工具作用力度与强度有所转变，进而影响区域绿色发展水平。通常而言，依据作用路径方向差异，可将政府层面环境规制工具分为两类：一类是激励作用工具。垂直改革后，基层环保部门财政与行政资源增加，对企业及地方的财政补贴、环保投资等要素性投入更具保障性，能有效弥补绿色化发展产生的遵循成本，产生资源补偿效应，激励市场主体开展绿色创新活动，显著改善技术水平与环保设施以增强环境治理效果，进而提升绿色发展水平。另一类是倒逼作用工具。改革后环保部门独立性明显增强，过去由于经济绩效因素受到地方政府掣肘导致环保部门监察执法职能被弱化的情况得到有效改善，环保系统整体监察力度恢复，使得基层环保部门执法力度逐步增强，环境规制力度提升，表现为环保法规、排污费等限制性工具执行力度、范围的强化、扩大。同时，过去由于监管宽松长期逃避监管的污染小作坊、小企业被执法覆盖，典型工业地区、大型工业园区及企业更成为关注处置的重点。更高的污染查处概率及处罚成本促使基层单位组织增强环保意识、落实污染治理规定，并采取针对性措施改进技术提升治理能力，改善绿色发展水平。由此，提出如下假设：

H2：环保垂直管理改革通过增加环保投资提升区域绿色化发展水平。

H3：环保垂直管理改革通过增加排污费征收提升区域绿色发展水平。

3.改革影响绿色发展水平机制：企业治理能力。环保垂直管理改革实施后，除宏观层面政府环境规制工作发生变化外，微观层面企业行为也会发生转变。过去地方政府过度追求经济增长，对企业污染排放、环保治理工作予以容忍空间，部分地方政府为招商引资甚至不惜帮助污染企业规避监管，严重削弱基层环保部门执法力度。此类行为不仅弱化企业环保治污意识，亦易降低企业在改进绿色技术、增强绿色生产能力方面的动机。而省以下环保垂直管理改革的实施，使企业污染行为空间被压缩，面临的环保压力也明显增加。面对政策变化，企业作为敏感市场主体在环保治理决策上亦会迅速进行调整，以应对改革后的监管力度强化。一方面，为避免环境违法产生的高昂成本，企业会立即作出策略性改变，按照规定做好污染处置工作，减少排污并提高污染物处置标准。另一方面，由于此次改革是一项长期性政策变化，企业会倾向于作出战略性应对，增加绿色投入、改善技术水平以提升绿色生产能力，以避免持续性的监管及较高违法成本。综上所述，提出如下假设：

H4：环保垂直管理改革会降低工业企业排污以提升区域绿色化发展水平。

H5：环保垂直管理改革会增强企业绿色生产能力以提升区域绿色发展水平。

三、研究设计

本文运用双重差分法评估省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点政策对区域GTFP指数的影响效应。其原因为，此次改革分批次、多时点实施，但由于绿色发展效果难以在改革实施的当期展现，加之改革本身落实时间较长，政策效果存在时滞重叠效应，故并不适合以多期DID模型估计。换言之，2017—2020年每年均有部分省份实施此项改革，但由于不同试点批次间隔时间过短，使得前一批次试点的政策效应显现时间与后一批次试点政策实施时间重叠较大，难以较好评估其政策效力。同时，为确保严谨性与科学性，本文在上述模型外，亦采用多期DID方法进行验证，相关实证结果并未度量出显著的政策效应，与现实逻辑不符，表明该改革或存在较长的时滞效应，与预期较为一致。而双重差分法的本质在于利用反事实分析框架评估政策冲击效果，需以对比明显的实验组与对照组为基础，方能度量出较为干净的政策效应。鉴于此，本文通过筛选存在明显时间差省份，构造DID模型进行验证。

四、实证结果分析

（一）基准回归

从2001年至2020年的全样本估计结果看，环保垂直管理改革显著提高了区域绿色全要率生产率。同时，为解释改革绿色质效的动态效应，引入年份虚拟变量与分组变量的交互项，结果表明环保机构垂直改革对提高省域GTFP的作用是逐步增加且愈加显著的。

（二）机制检验

理论分析中，环保垂直管理改革宏观上可增加政府财政环境保护投入、强化环保机构环境规制力度，微观上可降低企业排污水平、增强企业绿色生产能力，进而改善区域绿色发展水平。

1.政府规制工具。依据前文分析，机制检验选取省域排污费与省级财政环境保护支出比重以及省域排污费征收情况进行作用机制验证。结果显示改革对省级层面环保财政投入的影响显著为正，这表明改革显著强化政府环保资金投入，并提升了绿色发展水平。同时，改革显著提升了排污费征收力度，并进一步提高绿色发展水平。这表明环保垂直管理改革存在庇古税效应，能通过增强环境规制力度带动区域绿色发展水平提升。

2.企业治理能力。本文从环保垂直管理改革后企业策略性行为、战略性行为两个维度出发，分别选取企业排污费征收与企业绿色专利申请授权情况考察改革成效。回归结果显示，政策交乘项系数在5%的水平上显著为负，这说明改革后污染企业的排污水平明显下降。同时，无论是绿色专利的申请量还是授权量，政策交乘项系数皆在5%的水平上显著为正。这说明企业在改革实施后加强绿色投资，绿色生产能力显著提升。因此，企业排污水平下降与绿色生产能力提升能够有力提升省域绿色发展水平。

五、异质性分析

（一）经济因素差异

根据遵循成本理论，因我国经济增长长期呈现高能耗、高污染特征，实施严格的环境规制会产生较高经济成本，影响地方政府经济绩效考核与竞争。我国各地经济发展水平、产业结构存在显著差距，各地追求经济增长绩效与环境治理间的协调性矛盾是影响改革质效的关键因素。因此，经济发展水平及产业结构或是影响地方实施环保垂直管理改革意愿和成效的关键所在，应予以重点关注。实证结果验证了遵循成本的存在。这也表明，当前中国经济结构存在高能耗等特征，环保垂直管理改革带来的环境规制力度强化效应或对经济增长造成明显负担。

（二）地方行政干预程度差异

中国行政权责清单中，地方政府与官员通常肩负政治、经济、社会等多重责任，但又需通过标尺竞争、“GDP竞赛”获得政绩以实现晋升，这易导致政府对市场的干预行为。而政府干预程度强往往不利于市场企业绩效优化、中央政策的落实，进而影响改革政策效应的发挥。但标尺竞争有利于提高公共产品的供给效率，政府干预程度强有利于政策更快落地见效。由此，地方政府干预程度强弱会产生何种作用，有待进一步识别。

本文采用王小鲁与樊纲的做法，采用2016年地方政府对市场干预指数衡量政府干预程度，将省份划分为“地方政府干预程度强”与“地方政府干预程度弱”两组。实证结果显示对于地方政府干预程度弱的地区，改革政策效果略高于干预程度强的地区，这表明减少地方政府行政干预有利于弱化“GDP竞赛”，减少因经济增长而限制环境规制、公共品供给行为，进而提高环保垂直管理改革成效。

六、主要结论和政策建议

本文研究结论如下：

第一，环保垂直管理改革能显著提高省域绿色全要素生产率，有利于推动绿色发展。

第二，机制研究发现，环保垂直管理改革可强化环保财政投入，并通过排污费征收的增加提高环境规制强度；同时，改革能降低企业排污水平，增强企业绿色生产意愿与能力。

第三，异质性分析表明，遵循成本是影响改革实施质效的关键因素，经济绩效水平与工业产值占比对实现改革提升绿色发展水平存在负向效应。同时，地方政府干预程度低的地区环保垂直管理改革绿色质效更佳，减少地方政府干预更有利于改革实施质效的发挥。

基于本文结论提出以下政策建议：

第一，应坚持改革的持续深化，理清改革实施脉络，对改革实施效果较好的省份予以政绩激励，充分发挥典型示范效应，推广优秀经验做法。

第二，应根据经济产业特征和各省经济差异对改革进行优化。避免一刀切做法对经济增长造成过高负担或不可逆伤害，兼顾环境监管治理与产业经济绿色转型升级，注重对工业及高能耗产业比重高省份改革的督导和帮扶，降低改革的“遵循成本”，通过“以帮促改”实现绿色转型发展“软着陆”。

第三，完善基层环保部门各项规制工具使用，确保环境治理工作有效度，并通过政策、金融等措施鼓励企业强化绿色战略性投入，增强企业绿色生产能力。此外需通过细化法律法规，明确限定实际工作中本地政府对环保机构的指导范围，尽可能减少地方政府干预，确保环保机构独立性。

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